วิกฤติเศรษฐกิจสู่วิกฤติการเมืองยุโรป: ทางออกหรือทางตัน

[บูรพาไม่แพ้]

บทสรุปผู้บริหาร: บทวิเคราะห์เรื่อง วิกฤติเศรษฐกิจสู่วิกฤติการเมืองยุโรป: ทางออกหรือทางตันทางออกหรือทางตันข่าวเศรษฐกิจ กระทรวงการคลัง -- พฤหัสบดีที่ 19 มกราคม 2555 11:44:30 น.
บทสรุปผู้บริหาร
ปัญหาหนี้สาธารณะในกลุ่มประเทศ GIIPS ในสหภาพยุโรปได้บั่นทอนความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่อสภาพเศรษฐกิจยุโรปและค่าเงินยูโรมากว่า 2 ปี อีกทั้งขยายวงกลายเป็นปัญหาการเมือง

วิกฤติเศรษฐกิจของกรีซและอิตาลี ทำให้สหภาพยุโรปต้องยื่นมือเข้าช่วยเหลือด้วยเงื่อนไขที่ว่าทั้งสองประเทศต้องลดการขาดดุลงบประมาณที่อาจทำให้ระดับหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น สร้างความไม่พอใจแก่ประชาชนทั้งสองประเทศ และนำไปสู่ปัญหาเสถียรภาพทางการเมือง จนทำให้นายปาปันเดรอู นายกรัฐมนตรีกรีซ และนายเบร์ลุสโคนี นายกรัฐมนตรีอิตาลี ต้องตัดสินใจลาออกในเวลาต่อมา หลังจากที่นายกรัฐมนตรีไอร์แลนด์ โปรตุเกส และสเปนต้องพ่ายแพ้การเลือกตั้งและออกจากตำแหน่งก่อนหน้านี้

อย่างไรก็ตาม ระดับหนี้สาธารณะของประเทศดังกล่าวที่อยู่ในระดับเกินกว่าร้อยละ 100 ของ GDP ประกอบกับสภาพเศรษฐกิจที่ยังไม่มีแนวโน้มจะฟื้นตัว ทำให้คาดว่าการแก้ไขปัญหาโดยการลดงบประมาณรายจ่ายแต่เพียงอย่างเดียว คงไม่สามารถแก้ไขปัญหาวิกฤติหนี้สาธารณะได้

ที่ผ่านมา สหภาพยุโรปเน้นการแก้ไขปัญหาการขาดสภาพคล่อง ผ่านการอัดฉีดสภาพคล่องของธนาคารกลางยุโรป และการช่วยเหลือทางการเงินผ่านกองทุน European Financial Stability Facility (EFSF) โดยมิได้แก้ไขปัญหาภาคเศรษฐกิจจริงที่มีแนวโน้มเข้าสู่ภาวะถดถอย

ทั้งนี้ เห็นว่าปัญหาหนี้สาธารณะในยุโรปควรได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วน ทันท่วงทีและเป็นรูปธรรม มากกว่าการแก้ไขปัญหาแต่เพียงเฉพาะหน้าอย่างไม่มีแนวทางสู่การแก้ต้นตอของปัญหาที่ชัดเจนดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน กล่าวคือ (1) เร่งจัดตั้งกลไกเพื่อเสริมสภาพคล่องแก่สถาบันการเงินและประเทศที่ประสบปัญหา และ (2) เร่งกำหนดแนวทางการสร้างเสถียรภาพแก่เศรษฐกิจยุโรปและค่าเงินยูโรอย่างเป็นรูปธรรม

1. ที่มา: ปัญหาหนี้สาธารณะยุโรป
ปัญหาหนี้สาธารณะในกลุ่มประเทศ GIIPS ในสหภาพยุโรป อันได้แก่ กรีซ ไอร์แลนด์ อิตาลี โปรตุเกสและสเปน ได้บั่นทอนความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่อสภาพเศรษฐกิจยุโรปและค่าเงินยูโรมากว่า 2 ปี โดยมีจุดเริ่มจากความกังวลในปัญหาหนี้สาธารณะของกรีซ หลังจากที่กรีซดำเนินนโยบายขาดดุลการคลังมาตลอดนับตั้งแต่เข้าร่วมใช้เงินสกุลยูโร ทำให้การออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อชดเชยการขาดดุลการคลังทำได้ง่ายขึ้นและมีต้นทุนที่น้อยลง ส่งผลให้ระดับหนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ปัญหาหนี้สาธารณะของกรีซที่สูงดังกล่าวทำให้นักลงทุนเริ่มแสดงความวิตกต่อปัญหาหนี้สาธารณะของประเทศอื่นๆ ที่มีโครงสร้างและที่มาคล้ายคลึงกับกรีซ

ปัญหาหนี้สาธารณะในระดับสูงและแนวโน้มการฟื้นตัวของเศรษฐกิจที่อ่อนแอดังเห็นได้จากอัตราการว่างงานอยู่ในระดับสูง นำมาซึ่งการปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศต่างๆ ในกลุ่ม GIIPS ทำให้การออกพันธบัตรเพื่อกู้ยืมเพิ่มเติมมีต้นทุนที่สูงมากขึ้น ทำให้รัฐบาลของประเทศเหล่านี้ไม่สามารถใช้นโยบายการคลังแบบขาดดุลเพิ่มเติมในการกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงที่เศรษฐกิจของยุโรปยังคงเปราะบางได้ อีกทั้งประเทศต่างๆ ในกลุ่มยูโรโซนไม่สามารถใช้นโยบายทางการเงินอย่างอิสระเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยนโยบายถูกกำหนดโดยธนาคารกลางยุโรป (European Central Bank: ECB) จึงทำให้ปัญหาหนี้สาธารณะและปัญหาเศรษฐกิจถดถอยของประเทศในกลุ่ม GIIPS เรื้อรังจนถึงทุกวันนี้ และขยายวงกลายเป็นปัญหาการเมือง

บทความนี้จะวิเคราะห์ปัญหาเศรษฐกิจและการเมืองของประเทศในกลุ่ม GIIPS ตลอดจนภาระการคลัง พร้อมทั้งเสนอแนะทางออกที่มีความเป็นไปได้ในการแก้ปัญหาหนี้สาธารณะของประเทศดังกล่าว

2. วิกฤติการเมืองในยุโรปใต้
ปัญหาหนี้สาธารณะในกลุ่มประเทศ GIIPS โดยเฉพาะกรีซและอิตาลี ได้ขยายวงสู่ภาคเศรษฐกิจจริง และนำไปสู่ความไม่สงบทางการเมือง สืบเนื่องจากประชาชนไม่เห็นด้วยต่อการปรับลดงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาล อันเป็นส่วนหนึ่งของเงื่อนไขการรับความช่วยเหลือจากสหภาพยุโรป (European Union) และ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) โดยมีรายละเอียดดังนี้

วิกฤติการเมืองในกรีซ
หลังจากชนะการลงมติไม่ไว้วางใจในสภาอย่างเฉียดฉิว รัฐบาลกรีซภายใต้การนำของนายจอร์จ ปาปันเดรอู (George Papandreou) ได้รับความกดดันอย่างมากเกี่ยวกับการรัดเข็มขัดการใช้จ่ายภาครัฐ (Austerity measures) ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญของประเทศสมาชิกยูโรโซนและกองทุนการเงินระหว่างประเทศผู้เสนอให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องแก่กรีซ โดยการรัดเข็มขัดการใช้จ่ายภาครัฐดังกล่าวนำมาสู่ความไม่พอใจของประชาชนชาวกรีก เนื่องจากเป็นการจำกัดเครื่องมือทางการคลังของภาครัฐในการกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงที่ประชาชนชาวกรีกยังประสบปัญหาอัตราการว่างงานที่สูง โดยในเดือนกรกฎาคม 2554 สูงถึงร้อยละ 16.5 ของกำลังแรงงานรวม หรือคิดเป็นจำนวนผู้ว่างงานกว่า 8.2 แสนคน

เพื่อลดแรงกดดันดังกล่าว นายปาปันเดรอูได้เสนอให้ทำประชาพิจารณ์เกี่ยวกับแผนให้ความช่วยเหลือทางการเงิน ซึ่งรวมถึงมาตรการรัดเข็มขัดการใช้จ่ายภาครัฐด้วย

อย่างไรก็ตาม การทำประชาพิจารณ์ดังกล่าวก่อให้เกิดความปั่นป่วนในตลาดการเงินทั่วโลก เพราะความไม่แน่นอนของผลการทำประชาพิจารณ์ได้ส่งผลให้นักลงทุนเทขายสินทรัพย์ในตลาดเงินตลาดทุนทั่วโลกและนำเงินที่ขายได้ดังกล่าวกลับไปลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความปลอดภัย

ด้วยเหตุนี้ การทำประชาพิจารณ์ดังกล่าวจึงได้ถูกยกเลิกไป ส่งผลให้รัฐบาลของนายปาปันเดรอูต้องประสบปัญหาเสถียรภาพอย่างหนัก และนายปาปันเดรอูต้องตัดสินใจลาออกในวันที่ 6 พฤศจิกายน 2554 เพื่อจัดตั้งรัฐบาลผสมแห่งชาติชุดใหม่เพื่อดูแลการจัดทำข้อตกลงแผนช่วยเหลือทางการเงินกับสหภาพยุโรป

วิกฤติการเมืองในอิตาลี
ความไม่แน่นอนทางการเมืองของอิตาลีเป็นผลกระทบทางอ้อมจากกรีซ เนื่องจากประชาชนชาวอิตาลีได้เห็นความปั่นป่วนของเศรษฐกิจและการเมืองกรีซซึ่งนำไปสู่การลาออกของนายกรัฐมนตรีกรีซ โดยเมื่อหันกลับมามองอิตาลี เศรษฐกิจอิตาลีก็ประสบปัญหาคล้ายคลึงกัน กล่าวคือ มีหนี้สาธารณะในระดับสูงถึงเกือบร้อยละ 120 ของ GDP อีกทั้งนายกรัฐมนตรีอิตาลี นายซิลวิโอ เบร์ลุสโคนี (Silvio Berlusconi) มีปัญหาอื้อฉาวทั้งเรื่องส่วนตัวและผลประโยชน์ทับซ้อนในการดำเนินนโยบายทางการเมือง หลังจากที่สหภาพยุโรปกดดันให้อิตาลีเร่งลดการขาดดุลงบประมาณลง เพื่อหลีกเลี่ยงการขยายวงของวิกฤติเชิงลูกโซ่ รัฐบาลอิตาลีจึงได้เสนอร่างงบประมาณที่มีแผนการลดการใช้จ่ายภาครัฐ เพื่อสร้างความเชื่อมั่นว่าอิตาลีจะสามารถลดต้นทุนการกู้ยืมผ่านการออกพันธบัตรรัฐบาลได้ อย่างไรก็ตาม พรรคฝ่ายค้านและพรรครัฐบาลบางส่วนยังคงไม่ให้การสนับสนุน ทำให้แผนดังกล่าวยังไม่ได้รับความเห็นชอบจากสภา ส่งผลให้นายเบร์ลุสโคนีประกาศยอมที่จะลาออกจากตำแหน่งในวันที่ 8 พฤศจิกายน 2554 หากรัฐสภาผ่านร่างกฎหมายงบประมาณที่มีความเข้มงวดในการปรับลดการขาดดุล

หลังการประกาศสละตำแหน่งของนายเบร์ลุสโคนี อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลอิตาลีอายุ 10 ปีปรับตัวเพิ่มขึ้นถึง 48 Bps มาอยู่ที่ร้อยละ 7.25 ซึ่งเป็นอัตราที่สูงที่สุดนับตั้งแต่ปี 1997 (2540) อีกทั้งยังสูงที่สุดนับตั้งแต่อิตาลีเข้าร่วมยูโรโซนมา ทั้งนี้ อัตราผลตอบแทนพันธบัตรที่สูงขึ้นมากเป็นผลหลักจากการที่นักลงทุนขาดความเชื่อมั่นในเศรษฐกิจอิตาลี และคาดการณ์ว่าในกรณีเลวร้ายที่สุดอาจทำให้สหภาพยุโรปสิ้นสุดลง หรือในกรณีเลวร้ายรองลงมา กรีซและอิตาลีอาจถูกตัดออกจากกลุ่มยูโรโซน ซึ่งถือเป็นความเสี่ยงที่ทำให้นักลงทุนบางส่วนต้องการผลตอบแทนที่มากขึ้นเพื่อชดเชยความเสี่ยงที่มากขึ้น (Risk premium) และนักลงทุนอีกเป็นจำนวนมากที่ไม่มั่นใจในสภาพเศรษฐกิจอิตาลีต่างเทขายพันธบัตรอิตาลี ซึ่งเป็นการขายพันธบัตรระยะยาวเป็นส่วนใหญ่ บ่งชี้ว่านักลงทุนไม่มีความมั่นใจต่อสภาพเศรษฐกิจของอิตาลีในระยะยาว จึงเป็นผลให้อัตราผลตอบแทนของพันธบัตรรัฐบาลอิตาลีอายุ10 ปี เพิ่มขึ้นมาดังกล่าว สอดคล้องกับ Credit default swap spread ของอิตาลีที่ปรับตัวสูงขึ้น 12 Bps มาสู่ระดับ 551 Bps สูงสุดเป็นประวัติการณ์

ทั้งนี้ เมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน 2554 นายมาริโอ มอนติ (Mario Monti) อดีตกรรมาธิการยุโรป ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อจากนายเบร์ลุสโคนี เพื่อจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ก่อนการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2556 โดยนายมอนติได้รับปากว่าจะบริหารจัดการเพื่อลดระดับหนี้สาธารณะของอิตาลีลง เพื่อฟื้นฟูความเชื่อมั่นนักลงทุนอีกครั้ง หลังจากการประกาศเข้ารับตำแหน่งดังกล่าว ผลตอบแทนของพันธบัตรรัฐบาลอิตาลีอายุ 10 ปี ปรับตัวลดลงสู่ระดับร้อยละ 6.69 อีกทั้ง Credit default swap spread ของอิตาลีปรับตัวลดลงมาสู่ระดับ 529.5 Bps ในวันที่ 14 พฤศจิกายน 2554

วิกฤติการเมืองในสเปน ไอร์แลนด์ และโปรตุเกส
- ไอร์แลนด์: เป็นประเทศแรกในกลุ่ม GIIPS ที่วิกฤติเศรษฐกิจส่งผลต่อเสถียรภาพรัฐบาล โดยรัฐบาลไอร์แลนด์ภายใต้การนำของนายไบรอัน โคเวน (Brian Cowen) นายกรัฐมนตรีจากพรรคพรรคฟิอันนา เฟล (Fianna Fแil) ที่เข้ามาบริหารประเทศตั้งแต่ 7 พฤษภาคม 2551 ได้รับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจและการเงินโลกที่เริ่มปะทุในเดือนกันยายน 2551 ทำให้รัฐบาลของนายโคเวนไม่ได้รับความนิยมจากประชาชนเท่าที่ควร จากปัญหาเศรษฐกิจตลอดจนหนี้สาธารณะของไอร์แลนด์ที่ยังคงไม่มีที่ท่าดีขึ้น นายโคเวนได้รับแรงกดดันจากในพรรคจากความล้มเหลวในการปรับคณะรัฐมนตรี และจากพรรคร่วมรัฐบาลอื่นๆ ในการพิจารณาร่างงบประมาณ จนต้องตัดสินใจประกาศลาออกจากตำแหน่งหัวหน้าพรรคก่อนการเลือกตั้งทั่วไปเพียง 2 เดือน อีกทั้งได้รับแรงกดดันจากสาธารณชนในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจที่ไม่เป็นรูปธรรม จนในที่สุดนายโคเวนพ่ายแพ้การเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 11 มีนาคม 2554 แก่พรรคไฟน์ เกล (Fine Gael) ที่นำโดยนายเอ็นดา เคนนี (Enda Kenny) นายกรัฐมนตรีคนปัจจุบัน

- โปรตุเกส: วันที่ 23 มีนาคม 2554 นายจูเซ่ โซกราติช (Jose Socrates) นายกรัฐมนตรีโปรตุเกส ได้ประกาศลาออกจากตำแหน่ง หลังจากที่พรรคฝ่ายค้าน 5 พรรคในสภาผู้แทนราษฎรลงมติคัดค้านแผนตัดลดงบประมาณฉบับที่ 4 ของรัฐบาลพรรคสังคมนิยมเสียงข้างน้อย ซึ่งการตัดสินใจลาออกของนายจูเซ่ โซกราติชครั้งนี้ เกิดขึ้นก่อนหน้าการประชุมสุดยอดสหภาพยุโรป ในกรุงบรัสเซลส์ ประเทศเบลเยียม เพื่อแก้ไขวิกฤติหนี้สาะรณะในกลุ่มยูโรโซนเพียง 1 วัน และหลังจากการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 5 มิถุยายน 2554 นายเปดรู ปาซูช กูเอลยู (Pedro Passos Coelho) ผู้นำพรรคสังคมประชาธิปไตย ได้รับเลือกให้เป็นนายกรัฐมนตรีคนใหม่

- สเปน: ถึงแม้ว่าสเปนจะมีระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ในระดับที่ต่ำกว่าประเทศอื่นๆในกลุ่ม GIIPS อีกทั้งยังคงมีอันดับความน่าเชื่อถือในระดับสูง โดย ณ วันที่ 13 มกราคม 2555 อันดับความน่าเชื่อถือของสเปนที่จัดโดย Standard & Poors (S&P) อยู่ที่ระดับ A- ซึ่งเป็นระดับที่ Bank for International Settlements (BIS) จัดว่า 'มีความเสี่ยงที่ร้อยละ 20' แต่วิกฤตหนี้สาธารณะในสเปนทำให้เศรษฐกิจสเปนประสบปัญหาการชะลอตัวอย่างชัดเจน โดยเศรษฐกิจสเปนในไตรมาส 3 ปี 2554 ขยายตัวเพียงร้อยละ 0.8 เมื่อเทียบกับช่วงเดียวกันปีก่อนหน้า หรือชะงักงันเมื่อเทียบกับไตรมาสก่อนหน้า ในขณะที่อัตราว่างงานที่อยู่ในระดับสูงที่ร้อยละ 21.5 ของกำลังแรงงานรวม ซึ่งเป็นระดับสูงสุดนับตั้งแต่ปี 2540 เป็นเหตุให้ประชาชนไม่พอใจ และทำให้ในการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 20 พฤศจิกายน 2554 พรรครัฐบาลที่นำโดยนายโฮเซ่ ลุยส์ โรดริเกซ ซาปาเตโร่ (Jos Luis Rodrguez Zapatero) ต้องพ่ายแพ้แก่นายมาเรียโน ราฮอย (Mariano Rajoy) ผู้นำพรรคประชาชนซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้าน และนับเป็นประเทศสุดท้ายในกลุ่ม GIIPS ที่ผู้นำประเทศต้องออกจากตำแหน่งเนื่องจากพิษเศรษฐกิจ

3. ภาระการคลังของประเทศในกลุ่ม GIIPSIMF ประมาณการว่าในช่วงปี 2554 - 2556 ประเทศในกลุ่ม GIIPS จะมีความจำเป็นต้องกู้ยืมเพิ่มเติมเพื่อรองรับหนี้ครบกำหนดชำระ และการขาดดุลงบประมาณประจำปีสูงประมาณร้อยละ 20 ของ GDP โดยในปี 2555 ประเทศอิตาลี มีภาระหนี้ที่ต้องกู้ยืมสูงที่สุดในกลุ่ม GIIPS ที่ร้อยละ 23.5 ของ GDP หรือประมาณ 364 ล้านยูโร แม้ว่ารัฐบาลจะมีแผนขาดดุลการคลังต่ำที่สุดในกลุ่มเพียงร้อยละ 2.4 ของ GDP ก็ตาม ทำให้หลายฝ่ายมีความกังวลว่าเศรษฐกิจอิตาลี ซึ่งมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับที่ 3 ที่กว่าร้อยละ 17 ของเศรษฐกิจกลุ่มประเทศยูโรโซน อาจต้องเผชิญกับวิกฤติเศรษฐกิจอีกครั้งหนึ่ง

นอกจากนี้ จากระดับหนี้สาธารณะของประเทศดังกล่าว ที่อยู่ในระดับเกินกว่าร้อยละ 100 ของ GDP ประกอบกับสภาพเศรษฐกิจที่ยังไม่มีแนวโน้มจะฟื้นตัว ทำให้คาดว่าการแก้ไขปัญหาโดยการตัดลดงบประมาณรายจ่ายแต่เพียงอย่างเดียว คงไม่สามารถแก้ไขปัญหาวิกฤติหนี้สาธารณะในประเทศดังกล่าวลงได้

4. การแก้ไขปัญหาของสหภาพยุโรป: อดีตและปัจจุบัน
การแก้ปัญหาของสหภาพยุโรปที่ผ่านมา เน้นแก้ไขเฉพาะหน้า โดยมิได้มีการแก้ไขปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่จะช่วยให้ประเทศในกลุ่ม GIIPS สามารถมีรายได้เพียงพอในการชำระหนี้สาธารณะของตนได้อย่างยั่งยืน กล่าวคือ การแก้ไขปัญหาโดยสหภาพยุโรปและ IMF ในช่วงที่ผ่านมา เน้นเข้าแก้ไขปัญหาการขาดสภาพคล่องทางการเงินและการลดต้นทุนการกู้ยืมที่สูงขึ้นของภาครัฐ ผ่าน (1) การอัดฉีดสภาพคล่องโดยธนาคารกลางยุโรป (European Central Bank: ECB) และ (2) การช่วยเหลือการขาดสภาพคล่องของประเทศที่มีปัญหาผ่านกองทุน European Financial Stability Facility (EFSF) กล่าวคือ

4.1 การอัดฉีดสภาพคล่องของธนาคารกลางยุโรป โดยที่ผ่านมา ECB ได้ประกาศพร้อมจะเพิ่มสภาพคล่องแก่ธนาคารพาณิชย์ที่เกิดปัญหาอย่างไม่จำกัด รวมถึงการทำความตกลงแลกเปลี่ยนเงินดอลลาร์สหรัฐ (Swap agreement) กับธนาคารกลางของหลายประเทศ อาทิ ธนาคารกลางญี่ปุ่นและธนาคารกลางสหรัฐ เพื่อแก้ไข ปัญหาการตึงตัวของสภาพคล่องเงินดอลลาร์จากการที่มีการเทขายเงินสกุลยูโรในปริมาณมาก เพื่อลดผลกระทบวงกว้าง (Repercussion effect) โดยเฉพาะผลที่จะเกิดจากการลุกลามไปสู่วิกฤติธนาคาร (Banking Crisis) ในยุโรป

นอกจากการให้กู้ยืมตามปกติแล้ว เมื่อต้นเดือนสิงหาคม 2554 ECB ยังได้เข้าซื้อพันธบัตรรัฐบาลอิตาลีและสเปนในตลาดรองเพื่อลดต้นทุนการกู้ยืมของพันธบัตรดังกล่าวลง และลดความตื่นตระหนกในตลาดการเงิน

4.2 การช่วยเหลือผ่านกองทุน EFSF โดยยูโรโซนได้จัดตั้งกองทุนดังกล่าวเพื่อช่วยเหลือประเทศสมาชิกที่ขาดสภาพคล่อง อย่างไรก็ตามประเด็นสำคัญที่ทุกฝ่ายกังวลได้แก่ความเพียงพอของกองทุน EFSF โดยเฉพาะในกรณีที่ปัญหาลุกลามไปสู่อิตาลีและสเปนซึ่งเป็นเศรษฐกิจใหญ่อันดับ 3 และ 4 ของยูโรโซน ประกอบกับเงื่อนไขการอนุมัติวงเงินช่วยเหลือที่เข้มงวดทำให้การช่วยเหลือเป็นไปอย่างล่าช้า ดังนั้น ล่าสุดผู้นำกลุ่มประเทศยูโรโซนได้ตกลงแนวทางแก้ไขปัญหาวิกฤติหนี้สาธารณะของยุโรปเพิ่มเติม กล่าวคือ

เพิ่มเครื่องมือในการแก้ไขปัญหา (New Instruments) โดยกองทุน EFSF ที่จัดตั้งขึ้นในเดือนพฤษภาคม 2553 4 จะสามารถให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ประเทศสมาชิกยูโรโซนที่ประสบปัญหาในรูปแบบที่เพิ่มขึ้น มากกว่าการให้กู้ กล่าวคือ EFSF สามารถให้ความช่วยเหลือในรูปแบบ 1) เงินให้กู้ยืม 2) การเพิ่มทุนให้กับสถาบันการเงิน 3) การซื้อพันธบัตรรัฐบาลของประเทศสมาชิกในตลาดหลัก (Primary market) และตลาดรอง (Secondary market) การเพิ่มเครื่องมือดังกล่าว โดยเฉพาะการเข้าซื้อในตลาดรองช่วยให้กองทุน EFSF สามารถตอบสนองต่อความต้องการด้านสภาพคล่องและการลดต้นทุนทางการเงินของประเทศสมาชิกได้อย่างรวดเร็วมากขึ้น

ขยายวงเงินให้ความช่วยเหลือของ EFSF โดยประเทศสมาชิกกลุ่มยูโรโซน ได้มีมติให้ขยายวงเงินให้ความช่วยเหลือของ EFSF ให้เต็มมูลค่า 440 พันล้านยูโร จากเดิมที่ EFSF สามารถให้กู้ได้เพียง 250 พันล้านยูโร ซึ่งเมื่อรวมกับวงเงินกู้อีก 60 พันล้านยูโรจาก EFSM (European Financial Stabilisation Mechanism) และเงินให้กู้สมทบจาก IMF อีก 250 พันล้านยูโร จะรวมเป็นวงเงินทั้งสิ้น 750 พันล้านยูโร ซึ่งหลาย ฝ่ายเห็นว่าเพียงพอสำหรับสเปน แต่อาจไม่เพียงพอหากอิตาลีจำเป็นต้องขอรับความช่วยเหลือจากกองทุน

ยกระดับกองทุน EFSF ให้เป็นกลไกถาวร โดยในการประชุมสุดยอดผู้นำยุโรปในเดือนธันวาคม 2554 ที่ประชุมได้เร่งรัดการจัดตั้งกองทุน European Stability Mechanism (ESM) จากเดิมที่กำหนดให้แล้วเสร็จในปี 2556 ให้เร่งดำเนินการภายในกลางปี 2555

เพิ่มศักยภาพในการให้ความช่วยเหลือของกองทุน EFSF โดยประเทศสมาชิกยูโรโซนได้ตกลงเพิ่มศักยภาพในการให้ความช่วยเหลือทางการเงินของกองทุน EFSF เริ่มตั้งแต่ปี 2555 ใน 2 แนวทาง คือ

(1) ให้ EFSF ค้ำประกันความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นกับพันธบัตรที่ออกใหม่ของประเทศสมาชิก (Partial risk protection) โดยในเบื้องต้นได้กำหนดให้ EFSF ออกใบค้ำประกัน (Certificate) ครอบคลุมร้อยละ 20 - 30 ของมูลค่าพันธบัตรที่ออก (Principal amount) โดยใบค้ำประกันดังกล่าว ผู้ถือสามารถซื้อขายได้ ต่างหากจากพันธบัตรของรัฐบาลประเทศสมาชิก

(2) จัดตั้งกองทุนร่วมเพื่อการลงทุน (Co-Investment Funds: CIF) โดยมีแนวทางให้ EFSF ร่วมลงทุนกับกองทุนของภาคเอกชนและ/หรือกองทุนภาครัฐบาล เพื่อ (1) เข้าซื้อพันธบัตรของรัฐบาลของประเทศสามชิกในตลาดหลัก (Primary market) และ (2) เพิ่มทุนให้แก่ธนาคารในยุโรป (Bank recapitalization)

อีกทั้ง ยังมีข้อเสนอที่จะยกสถานะของ ESM ให้เป็นธนาคารเพื่อให้สามารถกู้ยืมเงินทุนเพิ่มเติมจากธนาคารกลางยุโรป (European Central Bank) อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอดังกล่าวไม่ได้รับการสนับสนุนจากที่ประชุมสุดยอดผู้นำยุโรปเมื่อเดือนธันวาคม 2554 ที่ผ่านมา

นอกจากนี้ ในกรณีประเทศกรีซ สหภาพยุโรปได้ขอความร่วมมือ (Voluntarily Participation) จากภาคเอกชนที่เป็นเจ้าหนี้ของกรีซซึ่งส่วนใหญ่เป็นสถาบันการเงินในฝรั่งเศสและเยอรมนีในการรับภาระหนี้บางส่วน ทั้งนี้ สำนักข่าวรอยเตอร์ (วันที่ 26 ตุลาคม 54) อ้างบทสัมภาษณ์ของนายกรัฐมนตรีเยอรมนีว่า เจ้าหนี้ของกรีซต้องลดมูลค่าหนี้ (Hair cut) ลงกว่าร้อยละ 50 ทั้งนี้ การลดมูลค่าหนี้ดังกล่าว ได้ก่อความไม่พอใจให้แก่เจ้าหนี้ของประเทศอื่นๆ และทำให้คาดว่า แนวทางที่จะให้ภาคเอกชนร่วมแบกรับภาระหนี้บางส่วนจะได้รับการต่อต้าน หากนำมาใช้อีกในอนาคต

จากตัวอย่างข้างต้น จะเห็นได้ว่าความช่วยเหลือที่ผ่านมาเป็นความช่วยเหลือระยะสั้น ซึ่งเน้นการแก้ไขปัญหาสภาพคล่องเป็นสำคัญ โดยมิได้เสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาระยะยาวในเรื่องของความสามารถของประเทศสมาชิกในการแก้ไขปัญหาระดับหนี้สาธารณะที่สูงด้วยตนเอง ซึ่งแม้ว่าผู้นำยุโรปจะได้มีการหารือเกี่ยวกับการออกพันธบัตรร่วมกันระหว่างประเทศสมาชิก (European Bond) หรือแม้แต่การจัดตั้งสมาพันธ์การคลังยุโรป (European Fiscal Union) และการปรับแก้ข้อตกลงด้านเสถียรภาพและการขยายตัวทางเศรษฐกิจ (Stability and Growth Pact) เพื่อส่งเสริมวินัยทางการคลังระหว่างประเทศสมาชิกให้เข้มงวดขึ้น แต่ก็ยังไม่สามารถกำหนดนโยบายในระยะยาวดังกล่าวที่เป็นรูปธรรมได้

5. สรุป และอนาคตของประเทศกลุ่ม GIIPS ในสหภาพยุโรป
ที่ผ่านมาการแก้ปัญหาหนี้สาธารณะของสหภาพยุโรป มุ่งเน้นแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า โดยมิได้มีการแก้ไขปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่จะช่วยให้ประเทศในกลุ่ม GIIPS ฟื้นตัวได้อย่างยั่งยืน ส่งผลให้การเมืองของประเทศในกลุ่ม GIIPS เริ่มมีปัญหาด้านเสถียรภาพ จากปัญหาหนี้สาธารณะที่เรื้อรังมาหลายปีประกอบกับสภาวะเศรษฐกิจสหภาพยุโรปที่เริ่มถดถอย จนทำให้นายกรัฐมนตรีกรีซและอิตาลีจำต้องประกาศลาออกเพื่อฟื้นฟูความเชื่อมั่นของนักลงทุน

ในเรื่องนี้ ผู้เขียนเห็นว่า วิกฤตหนี้สาธารณะในยุโรปที่ปัจจุบันได้ลุกลามกลายเป็นวิกฤติภาคเมืองในหลายประเทศ ซึ่งล้วนส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่อเสถียรภาพของค่าเงินยูโรและความคงอยู่ของสหภาพยุโรปโดยรวมนั้น ควรได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วน ทันท่วงทีและเป็นรูปธรรม มากกว่าการแก้ไขปัญหาแต่เพียงเฉพาะหน้าอย่างไม่มีแนวทางสู่การแก้ต้นตอของปัญหาที่ชัดเจนดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน กล่าวคือ

5.1 เร่งจัดตั้งกลไกเพื่อเสริมสภาพคล่องแก่สถาบันการเงินและประเทศที่ประสบปัญหา

จากการที่ในปี 2555 ประเทศอิตาลีและสเปน ซึ่งมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับที่ 3 และ 4 ของกลุ่มประเทศยูโรโซน จะมีพันธบัตรที่ครบกำหนดไถ่ถอนกว่า 570 พันล้านยูโร โดยกว่า 170 พันล้านยูโร จะครบกำหนดในไตรมาสแรกของปี 2555 นั้น สหภาพยุโรปควรเร่งจัดตั้งกองทุนถาวร European Stability Mechanism (ESM) ให้สามารถเริ่มให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ประเทศที่ประสบปัญหาโดยเร่งด่วน (จากเดิม ที่กำหนดว่าจะจัดตั้งในกลางปี 2555) เพื่อเสริมวงเงินความช่วยเหลือเพิ่มเติมจากกองทุน EFSF ซึ่งปัจจุบันสามารถให้ความช่วยเหลือทางการเงินร่วมกับ IMF ได้เพียง 750 พันล้านยูโร รวมทั้งการเร่งดำเนินการจัดตั้ง กองทุนร่วมเพื่อการลงทุน (Co-Investment Funds: CIF) เพื่อ (1) เข้าซื้อพันธบัตรของรัฐบาลของประเทศสามชิกในตลาดหลัก (Primary market) และ (2) เพิ่มทุนให้แก่ธนาคารในยุโรป (Bank recapitalization) หากจำเป็น ซึ่งหากมีการจัดสรรวงเงินที่เพียงพอ จะช่วยลดความเสี่ยงของทั้งสองประเทศในการต่ออายุหนี้ (Roll-over) ขณะเดียวกันก็ช่วยลดต้นทุนของรัฐบาลทั้งสองลง เพื่อไม่ให้เป็นภาระที่สูงเกินไป

5.2 เร่งกำหนดแนวทางการสร้างเสถียรภาพแก่เศรษฐกิจยุโรปและค่าเงินยูโรอย่างเป็นรูปธรรม

แม้ว่าในปัจจุบันการตัดลดงบประมาณรายจ่ายในประเทศที่มีหนี้สาธารณะในระดับสูง เช่น กรีซ และอิตาลี จะนำมาสู่การประท้วงของประชาชนภายในประเทศ แต่การจะสร้างเสถียรภาพแก่เศรษฐกิจยุโรปและค่าเงินยูโรอย่างเป็นรูปธรรมนั้น จำเป็นต้องมีการผลักดันให้เกิดการปรับกฎระเบียบ ข้อบังคับภายใต้สนธิสัญญาการก่อตั้งสหภาพยุโรป (EU Treaty) เพื่อให้วินัยทางการคลังของประเทศสมาชิกเป็นไปตามข้อตกลงของสหภาพยุโรป (Stability and Growth Pact) ที่กำหนดให้ประเทศสมาชิกมีการขาดดุลการคลังไม่เกินร้อยละ 3 ของ GDP และหนี้สาธารณะไม่เกินร้อยละ 60 ของ GDP อย่างเคร่งครัด ประกอบกับกำหนดขอบเขตการก่อหนี้ของสถาบันการเงินที่เหมาะสม เพื่อป์องกันวิกฤตภาคการเงินที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต

นอกจากนี้ การคงอยู่ของเงินสกุลยูโร ยังขึ้นอยู่กับความจริงจังของประเทศสมาชิกในการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจเพื่อให้ประเทศสมาชิกมีขีดความสามารถในการแข่งขันที่ดีขึ้น โดยการเพิ่มศักยภาพทางการผลิตของประเทศ เพื่อสนับสนุนการส่งออก พร้อมทั้งลดการนำเข้าเพื่อลดการขาดดุลการค้า ซึ่งเป็นแนวทางการสร้างกลไกขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่ยั่งยืน

ไม่ว่าทางออกของสหภาพยุโรปในการแก้ปัญหาวิกฤตหนี้สาธารณะจะลงเอยในรูปแบบใดก็ตาม ประเทศอื่นๆ ในโลก รวมถึงไทยควรติดตามอย่างใกล้ชิด และเตรียมพร้อมรับสถานการณ์ โดยเร่งสร้างความแข็งแกร่งของอุปสงค์ภายในประเทศเพื่อให้การบริโภคและการลงทุนสามารถทำหน้าที่เป็นฉนวนป์องกันความผันผวนในเศรษฐกิจโลกได้ ขณะเดียวกันก็ต้องดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศให้มีความมั่นคงแข็งแรง เพื่อป์องกันความเสี่ยงที่จะเกิดวิกฤติเช่นที่เกิดขึ้นในสหภาพยุโรป

ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th